„Der Bürgermeister ist die Quelle der Macht“, sagt Hans-Georg Wehling. Der Honorarprofessor ist ein renommierter Experte für Kommunalpolitik.
Im Gespräch mit dem heddesheimblog erklärt er das Zusammenspiel von Bürgermeister und Gemeinderat, spricht über „Kungeleien“, vorhandene und fehlende Kompetenzen sowie über Bürgerentscheide und warum die ein empfehlenswertes basisdemokratisches Element sind.

Interview: Hardy Prothmann

Ist ein Gemeinderat ein „Parlament“?
Definitiv nein. Für ein Parlament ist kennzeichnend, dass es generelle Regelungen (Gesetze) trifft.

Ein Gemeinderat entscheidet aber auch im Einzelfall. Das ist eindeutig eine exekutive Funktion. Allerdings muss man sagen, dass Gemeinderäte aber auch über Satzungen entscheiden, die eine „übergreifende“ Wirkung haben. Das ist eine legislative Funktion.

Insofern ist der Gemeinderat Exekutive und Legislative zugleich. In der Mehrheit der Fälle geht es um exekutive Entscheidungen.

Prof. Dr. Hans-Georg Wehling ist Experte für Kommunalpolitik. Bild: privat

Welche demokratische Legitimation hat ein Gemeinderat in Baden-Württemberg?
Das kommt darauf an, woran Sie das festmachen. Wenn Sie das an der Wahlbeteiligung festmachen wollen, ist diese geringer gegenüber einer Landtags- oder Bundestagswahl.

Hier spielt der Faktor Mobilität eine große Rolle. Die Pendlergesellschaft interessiert sich nicht so sehr für kommunale Themen. Je mehr Zuzügler es in einer Gemeinde gibt, desto größer ist der Anteil derjenigen, die nicht in der Gemeinde verwurzelt sind, sich also nicht mit ihr identifizieren und sich dort nicht gut auskennen.

Die Möglichkeit zu panaschieren und zu kumulieren erhöht andererseits die Legitimation, da die Listen vom Wähler nach seinen Wünschen verändert werden können.

In Heddesheim lag die Beteiligung bei der vergangenen Wahl 2004 bei 57,2 Prozent.
Das ist ganz ordentlich. Allerdings gilt auch: Je kleiner die Gemeinde, desto höher ist meist die Wahlbeteiligung. In Großstädten liegt die Beteiligung gelegentlich schon unter 50 Prozent bei Kommunalwahlen.

Wenn es um strittige Themen geht, kann sie sowohl in kleineren Gemeinden als auch in Städten deutlich steigen. Nehmen Sie Stuttgart 21. Das ist ein echtes Streitthema und wird möglicherweise eine höhere Wahlbeteiligung in Stuttgart zur Folge haben.

Wähler suchen Identifikation

Schaut man sich die Wahlaussagen kommunaler Parteien an, finden sich kaum Unterschiede: alle wollen Arbeitsplätze, Betreuungsangebote, Sportanlagen usw. Ist es also egal, wen man wählt?
Es ist auf kommunaler Ebene für den Wähler in der Tat schwerer zu erkennen, welcher Partei er die Stimme geben soll, wollen sie doch bei zentralen Themen alle das Gleiche.

In Baden-Württemberg kommt aber eine entscheidende Information hinzu, die die Wähler in Hessen beispielsweise nicht im gleichen Umfang haben: Die Orientierung geben die Persönlichkeiten, die gewählt werden wollen. Da hilft es, wenn neben dem Namen auch der Beruf des Kandidaten und die Straße, in der er wohnt, auf den Wahlzetteln genannt wird. Damit weiß der Wähler: Der oder die wohnt da und da, kennt die Probleme in der Nachbarschaft und versteht mich, weil ich da ja auch wohne. Diese Identifikation spielt eine große Rolle.

Ebenso wie der Beruf: Ein Arzt wird mit ziemlicher Sicherheit gewählt, weil dessen Ansehen sehr hoch ist, ungeachtet der Tatsache, dass er als Arzt durch seine beruflich hohe Beanspruchung nur wenig Zeit haben dürfte, sich um die Belange der Gemeinde zu kümmern.

Welche Folgen hat es, wenn Gemeinderäte oft drei und mehr Amtsperioden hinter sich bringen?
Zunächst einmal muss man feststellen, dass die Sitze in einem Gemeinderat relativ sicher sind. Ich schätze, dass drei Viertel der Gemeinderäte, die gewählt werden, auch vorher schon Gemeinderäte waren.

Der Anteil der wiedergewählten Gemeinderäte ist relativ hoch, weil sich die Wähler an Leute halten, die sie kennen, die etwas „gelten“ und die Erfahrung haben. Entscheidend sind der Beruf, der Vereinsvorsitz und ob der Kandidat und/oder dessen Familie bekannt und angesehen sind, sich um die Gemeinde „verdient gemacht haben“.

Daran erinnern sich zumindest die verwurzelten Wähler. Positiv lässt sich sagen, dass ein wiedergewählter Gemeinderat natürlich mehr Erfahrung hat, als ein neuer.

„Tendenziell sind „Kungeleien“ üblich.“

Ist aus Sicht der Wissenschaft eine gewisse „Kungelei“ in Gemeinderäte häufiger zu finden, als in Landtagen und im Bundestag und wenn ja, woran liegt das?
Tendenziell muss ich die Frage mit Ja beantworten. Der Bürgermeister fällt, wenn er klug ist, keine „einsamen“ Entscheidungen, sondern berät sich informell mit den führenden Gemeinderäten, also denen, die das Sagen haben. Die, die er zu Rate zieht, haben Einfluss auf die anderen.

Um eine solche Spitzenposition im Gemeinderat zu erreichen, braucht es Zeit. Neue Gemeinderäte sind meist nicht Teil dieser informellen Zirkel, weil sie erst in ihre Aufgaben wachsen müssen. Andere Gemeinderäte vertrauen auf die erfahrenen Gemeinderäte und folgen deren Ratschlägen. So werden Entscheidungen oft im „kleinen Kreis“ vorbereitet.

Der Posten des Bürgermeisters in Baden-Württemberg gilt als besonders machtvoll. Warum?
Er ist die Quelle der Macht. Der Bürgermeister ist in allen Phasen einer Entscheidung präsent, so ist er Vorsitzender des Gemeinderates und aller Ausschüsse mit Stimmrecht.

Dazu kommt, dass die Verwaltung auf ihn ausgerichtet ist. Er entscheidet, wer wo arbeitet und er kann Weisungen erteilen. Gegen seinen Willen kann kein Personal eingestellt werden, ein entsprechendes Veto kann vom Gemeinderat nur mit zwei Dritteln überstimmt werden.

Zudem ist er der Vertreter der Gemeinde nach außen und verantwortlich für alle Rechtsgeschäfte. Und: Alle schauen auf ihn. Er kommt viel häufiger in der Presse vor, als andere, vor allem seine Gegner. Er ist direkt gewählt und weiß, dass ihm das eine hohe Legitimität verschafft.

Er wird deshalb daran interessiert sein, immer eine gute Presse zu haben und häufig mit Bild abgedruckt zu werden. Außerdem wird er versuchen, die Entscheidungen im Gemeinderat mit hohen Mehrheiten zu erreichen. Wenn er clever ist, weiß er das für sich zu nutzen.

Sie haben die Presse angesprochen. Geht die Presse kritisch mit Bürgermeistern um oder eher sanft?
Die Zeitung kann es sich theoretisch leisten, kritisch zu berichten. Abbestellungen sind kaum ein wirksames Druckmittel, gerade auch bei“Monopolzeitungen“. Die Zeitung wird gebraucht für Termine und um das lokale Geschehen zu verfolgen. Das gibt Journalisten mehr Sicherheit. Sie können auch nur schwer durch Informationsentzug bestraft werden. Allerdings sind wechselseitige Anfeindungen eher selten.

Man geht sehr pfleglich miteinander auf der kommunalen Ebene um. Es gibt hier durchaus ein Geflecht durch persönliche Beziehungen. In einer kleineren Gemeinde gibt es deswegen durchaus Beißhemmungen.

Sie meinen, Journalisten verwenden im kommunalen weniger Ehrgeiz, nachzuhaken?
Es ist nicht einfach, Distanz zu halten. Scharfe Attacken sind psychologisch kaum durchzuhalten.

„Die Kontrolle erfolgt über das Geld.“ Hans-Georg Wehling

Wie erfolgt die Kontrolle des Bürgermeisters durch den Gemeinderat?
Dort, wo es um Geld geht. Der Haushaltsplan ist die schwierigste und wichtigste Materie in einer Gemeinde.

Die Frage ist, wer einen Haushaltsplan lesen und verstehen kann. Ich schätze, weniger als zehn Prozent der Gemeinderäte sind dazu in der Lage. Die anderen Gemeinderäte orientieren sich an denen, die ihn verstehen oder glauben ihn zu verstehen.

Sie meinen, der Sachverstand ist bei vielen Gemeinderäten nicht sehr hoch?
Das ist so. Und das ist eine weitere Chance für den Bürgermeister, Macht auszuüben.

Wie ist es um den Sachverstand der Bürgermeister bestellt?
Der kann gar nicht hoch genug sein. Und das ist er häufig auch. 90 Prozent der Bürgermeister in Baden-Württemberg sind Verwaltungsfachleute, die bis ins letzte Detail wissen, was gut oder nicht gut ist in ihrer Verwaltung.

Der Bürgermeister ist also häufig ein Verwaltungsexperte. Aber ist er auch wirtschaftlich kompetent?
Das hängt vom Einzelfall ab. Ich habe viele sehr engagierte Bürgermeister erlebt, die ihre Gemeinden gerade auch wirtschaftlich vorangebracht haben.
Es gibt aber natürlich auch die Nullen, die auch schon mal ihre Gemeinden in den Ruin getrieben haben. Die sind aber eine verschwindende Minderheit.

„Die Kommunalaufsicht arbeitet nicht scharf genug.“

Ein weiteres Kontrollorgan ist die Kommunalaufsicht, beispielweise müssen die Haushaltspläne der Kommunen hier genehmigt werden. Wird hier eine effektive Kontrolle ausgeübt?
Wenn ich jetzt sage: Nein, werden landauf, landab alle Landräte das Gegenteil behaupten. Tatsache ist wohl auch: Die Kommunalaufsicht arbeitet nicht immer scharf genug.
Es gibt häufig die Haltung: „Wenn es nicht unbedingt sein muss, greifen wir auch nicht ein.“

Eine weitere Kontrolle wären basisdemokratische Entscheidungen, wie zum Beispiel das Bürgerbegehren. Die wiederum scheitern oft an Formalien, wie dem Quorum, also dem Anteil der Bürger, die es braucht, um ein Bürgerbegehren beantragen zu können und den Zeitfristen. Wie sieht die Wissenschaft das Problem?
Es wurde viel darüber diskutiert, ob die Quoren zu hoch sind oder nicht. Ich plädiere für niedrige Quoren und eine Reduzierung des Negativkatalogs. Die Zeitfrage ist nicht ganz so wichtig, trotzdem wären acht Wochen für die Organisation eine gute Zeit.

Die Befürworter eines großen Negativkatalogs argumentieren, wenn es ums Geld geht, darf man den Bürgern nicht zu viel Macht geben, die haben dann nämlich gerne die Spendierhosen an.

Die Erfahrung in der Schweiz, wo es zu allen wichtigen Entwicklungen Bürgerentscheide gibt, lehrt uns, dass dem nicht so ist. Die Bürger dort passen auf das Geld auf. Sie sind oft viel zurückhaltender als die Politiker, Geld auszugeben.

Die Grünen im Stuttgarter Landtag versuchen, die Quoren zu senken und den Negativkatalog zu begrenzen. Sehen Sie Chancen, dass sich das politisch durchsetzt?
Ich sehe keine Mehrheit. Die Grünen stehen allein im Landtag mit dieser Position. Der Widerstand bei der Zeitfrage ist sicherlich nicht so hoch.

Es gab immer wieder Forderungen, auch von Ihnen, dass sich Gemeinden bei wichtigen Entscheidungen externe Berater zu Hilfe holen sollten. Warum passiert das so selten?
Berater kosten Geld, und viele Bürgermeister sind der Ãœberzeugung, dass sie es ohnehin wissen.

Zur Person:
Prof. Dr. Hans-Georg Wehling ist Honorarprofessor für Politische Wissenschaften an der Universität Tübingen. Seine Spezialgebiete sind Landeskunde, Landespolitik und Kommunalpolitik. Er war bis 2003 Abeilungsleiter bei der Landeszentrale für politische Bildung in Stuttgart.